Volée de bois vert de la CCMOSS sur le marché « hébergeur de référence DMP »

Rapport Marché hébergeur de référence DMP Séance CCMOSS du 11 décembre 2006 (PDF, 123.8 ko)

Dans ce rapport à la Commission Consultative des Marchés des Organismes de Sécurité Sociale (CCMOSS), Pascal Penaud a ausculté le Dossier de Consultation des Entreprises (DCE) du marché de « l’hébergeur de référence » soutenu par le GIP DMP.
Rappelons que cette commission [1] a pour vocation d’apporter aide et assistance aux personnes responsables des marchés pour l’élaboration et la passation de leurs contrats.
« Aide et assistance », le GIP-DMP en a besoin. En effet l’expertise de Pascal Penaud [2] est tellement acablante qu’elle conduira le GIP-DMP a retirer quelques jours après la publication de ce rapport, son deuxième appel d’offres restreint (AOR) pour le marché de l’hébergeur de référence.
Le diagnostic du rapporteur est lapidaire : Il « n’a pas le sentiment que le GIP est en capacité de maîtriser cette procédure » d’appel d’offres pour l’hébergeur de référence des DMP.
Il propose carrément de soumettre à l’examen de la CCMOSS, « d’une part le résultat de la sélection des candidatures et d’autre part le choix du prestataire, avant notification du marché ».
On n’est pas loin de la mise sous tutelle du GIP-DMP !

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Le DMP sous haute pression politique !

A décharge du GIP-DMP, « les personnes rencontrées » par Pascal Penaud, c’est à dire Christian de Castelbajac (direction de la maîtrise d’ouvrage), Manuel Bloch (directeur des opérations) et Nadia El Nouchi (Secrétaire générale) , « ont fait état de demandes pressantes du cabinet du ministre concernant le choix de la procédure, certains estimant même que ce choix est « politique » .
L’Appel d’Offres Restreint était la seule procédure permettant de relancer immédiatement après l’annulation alors que le cahier des charges n’était pas prêt. Le GIP n’a toutefois fourni, en dépit de la demande du rapporteur, aucun élément retraçant des demandes ou des instructions qui lui auraient été données sur la procédure à suivre ».

Heureusement Pascal Penaud était pressé par le temps, sinon son rapport aurait été encore plus assassin !

Ainsi le rapporteur regrette que « l’examen a été fait en un temps limité puisque les documents définitifs ont été remis le 27/11/06 à 17 heures et le rapport fait pour le 06/12/06, soit un délai de six jours ouvrable pour un dossier particulièrement complexe et volumineux (le seul CCTP (Cahier des Clauses Techniques Particulières) et ses annexes comptent plus de 200 pages) pour un rapporteur ayant par ailleurs d’autres obligations professionnelles ».
En outre il a été handicapé par un « cahier des charges du dialogue compétitif extrêmement sommaire » et par « la faiblesse des comptes rendus du dialogue compétitif » qui « si l’on en croit les comptes rendus, les discussions auxquelles il a donné lieu [étaient] très limitées ». Il constate que le « mode de calcul du prix global n’est pas défini » et que la « définition du contenu des prestations d’hébergement » est imprécise. Son expertise a été compliquée par le fait que « le GIP n’a pu [lui] fournir les grilles permettant de traduire les critères d’analyse des candidatures et de sélection des offres en une grille d’appréciation réellement applicable aux dossiers remis par les sociétés ».
Attention d’ailleurs, indique le rapporteur, « les aspects de régularité de la procédure d’appel à candidature n’ont pas été examinés car une irrégularité serait à ce stade irrémédiable et sans aucun doute rapidement sanctionnée par un nouveau référé ».

Pour Pascal Penaud « le planning fourni prévoit un délai de réalisation qui paraît extraordinairement court, compte tenu de l’accent mis sur la complexité et le haut niveau des prestations attendues. Il est à noter que lors du dialogue compétitif un des concurrents avait fait état de l’intérêt d’un calendrier moins resserré et des risques de dépassement chiffrés en mois. »
Pressé par le temps, l’analyse s’est bornée au contenu du DCE en vue de faire, si nécessaire, « des propositions d’amélioration » :
Afin de tenter de déminer le chantier sur le plan juridique, il propose la bagatelle de onze recommandations et conclue : «  L’analyse des documents fournis (..) retrace une procédure menée avec un souci de respect du délai, à qui il est donné trop de priorité par rapport à la préoccupation d’un achat efficace (et donc d’un DCE de bonne qualité) et au moindre coût. Le DCE traduit un important travail fait par rapport à la procédure de dialogue compétitif mais il présente encore de nombreuses imperfections et doit être revu et retravaillé  ».
Le rapporteur, très sceptique, «  n’a pas le sentiment que le GIP est en capacité de maîtriser cette procédure  ». Il propose carrément de soumettre à l’examen de la CCMOSS, «  d’une part le résultat de la sélection des candidatures et d’autre part le choix du prestataire, avant notification du marché.  ».
On n’est pas loin de la mise sous curatelle du GIP-DMP !

Historique :

  21 mai 2006 : Le GIP-DMP a lancé un appel à candidature par dialogue compétitif pour la sélection d’un hébergeur de référence du Dossier Médical Personnel. L’objet du marché est la conception, le développement, la maintenance d’un applicatif de gestion de dossiers médicaux personnels puis son exploitation dans des conditions d’hébergement sécurisé et de haute disponibilité. Le titulaire sera chargé d’une mission de service public, dite d’hébergeur de référence, qui se traduira par la capacité de reprendre à très brefs délais des dossiers issus d’autres hébergeurs, d’une part, par l’engagement de mettre en place une capacité d’hébergement pouvant aller jusqu’à l’ensemble des dossiers des 60 millions de bénéficiaires de l’assurance maladie, d’autre part.
S’il n’y avait eu aucun retard, la notification du marché pouvait se faire le 12 février 2007.
Dans son scénario de généralisation (COR mai 2006), le GIP-DMP explique : « l’ouverture de ces sites expérimentaux ne doit pas faire oublier l’objectif de généralisation du DMP pour le printemps 2007. Il faut dès lors lancer les travaux nécessaires à cette étape, en utilisant tous les acquis de la phase de préparation des expérimentations et en intégrant au fur et à mesure de leur avancement les résultats acquis par les expérimentations. Le système généralisé devra se montrer suffisamment évolutif et réactif pour pouvoir intégrer les retours d’expérience des sites expérimentaux ».
Le calendrier est fixé : « mars, avril 2007 : ouverture du service universel pour chaque citoyen qui en fait la demande (par inscription en ligne), sur l’hébergeur de référence ou l’un des hébergeurs agréés. »

16 octobre 2006 : La procédure sous la forme d’un dialogue compétitif est interrompue suite à un référé de France Télécom portant sur la sélection des candidatures, par le Tribunal Administratif de Paris. Selon le rapporteur, le « GIP était en situation difficile puisque celle-ci était due à une erreur juridique de sa responsabilité propre ».

Le 20 octobre 2006, GIP-DMP lance alors un Appel d’Offres Restreint (AOR) qu’il explique ainsi : « Le choix du dialogue compétitif pour le premier appel d’offres a été dicté par la nécessité de construire, avec les candidats retenus, une solution technique qui soit à la mesure du projet et un modèle de fonctionnement et de coûts qui soit cohérent avec l’objectif d’un hébergement de référence du DMP. Ce dialogue a été l’occasion pour le GIP de poursuivre sa propre réflexion et de discerner les priorités essentielles pour l’expression des objectifs à atteindre. De ce fait, le GIP se trouve en mesure d’utiliser les dispositions de l’article 6 du code des marchés publics de 2006, qui permet d’exprimer les spécifications techniques soit en termes de performances ou d’exigences fonctionnelles, soit par référence à des normes ».
Selon le rapporteur, le GIP-DMP a justifié le recours à l’appel d’offres restreint (AOR) et la limitation à cinq maximum du nombre des candidatures retenues par deux « critères objectifs de limitation du nombre de candidatures : état de la concurrence sur ce marché et complexité de l’analyse des offres ».
L’AOR était la seule procédure permettant de relancer immédiatement après l’annulation alors que le cahier des charges n’était pas prêt. Si cette procédure n’était pas invalidée, la notification du marché pouvait se faire le 5 mars 2007.
Mais ce choix est risqué : « Compte tenu du contexte de l’annulation antérieure toute suspicion d’une rupture de l’égalité entre les candidats du fait d’un avantage comparatif donné à ceux qui y ont participé à la phase de dialogue compétitif pourrait avoir des conséquences contentieuses. On peut en particulier penser à l’utilisation d’éléments recueillis lors du dialogue compétitif et intégrés dans le cahier des charges qui rompraient l’égalité entre les candidats. ».
Selon le rapport Penaud : « au total, le GIP avait deux options alternatives soit relancer le dialogue compétitif, ce qui ne l’obligeait pas à revoir son cahier des charges soit, considérer qu’il était maintenant en mesure de rédiger un cahier des charges et lancer un appel d’offres. Un appel d’offres ouvert ne pouvait pas être lancé immédiatement car il fallait rédiger un cahier des charges.
Le choix d’un appel d’offres restreint, non fondé sur une analyse du marché et limitant le nombre de candidatures à cinq, est un mauvais choix car il remet le GIP dans le contexte de devoir prioriser des candidatures sur la base de critères qui, s’ils permettent sans aucun doute de vérifier la capacité à faire des sociétés, ne permettent que très difficilement de hiérarchiser cette capacité et donc de déterminer une candidature meilleure qu’une autre. Un appel d’offres ouvert aurait été préférable  ».

Le rapport Pénaud rend Jacques Sauret tout penaud

20 Décembre 2006
Anticipant une probable sanction juridique et suite à la volée de bois vert de la Commission Consultative des Marchés des Organismes de Sécurité Sociale, le GIP-DMP abandonne en rase campagne, la procédure d’appel d’offres restreint pour la sélection de l’hébergeur de référence du Dossier Médical Personnel.
C’est ce qu’à indiqué jeudi 23 décembre, Jacques Sauret le Directeur Général du GIP-DMP à l’Agence de Presse Médicale : « La commission a décidé qu’il était hautement préférable d’opter pour un appel d’offres ouvert. Nous avons estimé que ce n’était pas la peine de prendre un risque juridique en maintenant l’appel d’offres restreint ». Selon lui, c’est lors de sa session du vendredi 12 janvier 2007 que la CCMOSS devrait pouvoir se prononcer sur le dossier d’appel d’offres ouvert.
Tout va très bien Madame la Marquise : Selon le directeur général du GIP-DMP, le lancement d’un "Appel d’Offres Ouvert" en janvier 2007, qui sauf nouveaux aléas, pourrait déboucher enfin sur le choix de l’hébergeur de référence courant avril 2007, ne devrait pas retarder le calendrier de mise en œuvre du DMP, dont la généralisation reste officiellement prévue pour la Saint Thierry 2007.

Un « appel d’offre ouvert » reste la seule option mais pour cela il faut que le cahier des charges soit finalisé, ce qui comme le refroidissement du fût du canon peut demander un certain temps.
Le délai de réception des offres à compter de la publication d’un Avis d’Appel Public à la Concurrence (AAPC) est au minimum de 52 jours, sauf exception. Après sélection des candidatures par la Commission d’Appel d’Offres (CAO), il faut 10 jours pour la notification (Signature du marché avec le candidat dont l’offre est retenue [3].